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日本国土整治体系考察报告—防灾减灾篇 |
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[2006-10-26 17:06:48] [点击：1631次] |
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内容提要:对日本的防灾减灾体系从法律、组织机构、规划、资金投入等几个方面进行了比较详细的介绍，并对日本和美国防灾减灾体系进行了对比分析，在借鉴的基础上对我国的防灾减灾体系建设提出了若干建议。
关键词:防灾减灾 制度体系 日本 借鉴
最近，我对日本的国土整治体系进行了为期1个月的专题考察(此项考察是在“向坂正男日中经济交流基金”的资助下进行的。)。由于对日本国土整治体系的总体概貌已经有所了解，此次考察重点针对构成日本国土整治体系的几个子系统，包括防灾减灾体系、森林管理体系、水资源管理体系、治山治水体系等。本文就是对其中的防灾减灾体系的考察报告。
由于自然条件的原因，日本是一个自然灾害发生比较频繁的国家，比较主要的自然灾害有地震、火山爆发、台风、暴雨等。每年平均发生有感地震约1300次，台风登陆2.8次。现有86座活火山。从1994年到1998年，全世界共发生6级以上地震454次，其中日本95次，占20.9%；从1980年到1999年，全世界因自然灾害造成的直接经济损失达8.9亿美元，其中日本1.6亿美元，占18.0%。与其只占全世界0.25%的国土面积相比，日本无疑称得上是“多灾多难”。因此，防灾减灾在日本的国土整治体系中占有相当重要的地位。
一、日本防灾减灾体系的基本现状
（一）法律体系
日本的防灾减灾法律体系是一个以《灾害对策基本法》为龙头的相当庞大的体系。按照日本《防灾白皮书》的分类，这一体系共由52项法律构成，其中属于基本法的有《灾害对策基本法》等6项，与防灾直接有关的有《河川法》、《海岸法》等15项，属于灾害应急对策法的有《消防法》、《水防法》、《灾害救助法》等3项，与灾害发生后的恢复重建及财政金融措施有直接关系的有《关于应对重大灾害的特别财政援助的法律》、《公共土木设施灾害重建工程费国库负担法》等24项，与防灾机构设置有关的有《消防组织法》等4项。
作为防灾减灾基本法的《灾害对策基本法》，是日本在经历了1959年的台风严重灾害以后于1961年公布实施的。1959年的特大台风灾害暴露了日本当时防灾体制存在的一些突出问题，主要包括：原有的灾害救助法对于大规模的灾害难以进行有效的应对；缺少一个综合的防灾行政体制，各部门为主的立法使各项防灾对策很难协调，缺乏统一性。所以，灾害对策基本法的制定，在日本防灾史上具有重大转折点的意义。该法对与防灾减灾及灾害应急等有关的一些重大事项做出了比较明确的规定。主要包括：各级政府乃至民众对于防灾减灾所负有的责任；防灾减灾组织机构的设置；防灾减灾规划的制定；关于防灾的组织建设、训练实施和物资储备等各项义务；发生灾害后的应急程序和职责所在；支援灾后重建的财政特别措施等。
（二）组织体系
根据《灾害对策基本法》的规定，中央政府设置“中央防灾会议”，作为防灾减灾工作的最高决策机构。其成员由全体内阁成员加上4名指定公共机构(包括日本电讯电话公司、日本银行、日本红十字会、日本广播协会)负责人和4名学者组成，会议每年召开4次。当发生较大规模的灾害时，中央政府要成立“非常灾害对策本部”，如果是自然灾害则由防灾担当大臣担任本部长，如果是事故灾害则由主管部门的大臣担任本部长。当发生特大灾害时，中央政府成立“紧急灾害对策本部”，由内阁总理亲自担任本部长。相应地，各级地方政府设置本地方的“防灾会议”，辖区内发生较大规模灾害后则须设置“灾害对策本部”。
中央政府中日常负责防灾减灾工作的机构，在2001年1月政府机构大规模改革之前是国土厅的防灾局，定编36人。该机构同时担任中央防灾会议的事务局。机构改革之后，该机构被置于内阁府内，定编50人，并在内阁成员中新设了1名防灾担当大臣。由此看来，防灾减灾工作在日本政府中的地位及其功能都有所加强。
（三）规划体系
根据《灾害对策基本法》的规定，“中央防灾会议”负责制定“防灾基本规划”，作为防灾领域的最高层次规划。该规划是一个规定防灾减灾行动原则的定性规划，在阪神大地震发生以后进行了全面的修订，主要作了以下的改动和补充：（1）按照灾害种类分别进行规划；（2）按应对灾害的时间顺序进行规划；（3）明确了中央和地方政府以及居民的责任和义务；（4）将自主防灾和志愿者等民众的灾害救助活动纳入规划；（5）补充了适应近年来的经济社会结构变化的内容；（6）强化了应对事故灾害的内容。
中央政府有关部门和指定公共机构要以“防灾基本规划”为指导制定“防灾业务规划”，地方政府的“防灾会议”则要制定“区域防灾规划”。在2001年1月的行政机构改革之后，目前共有16个政府部门拥有自己的“防灾业务规划”。
（四）政府资金投入体系
日本的防灾减灾领域的政府资金投入分为科技研究、灾害预防、国土整治、灾后恢复重建四个项目。这些资金投入分散在政府的各有关部门，如科技研究主要在文部科学省，国土整治主要在国土交通省，内阁府的防灾部门只是把各有关部门的预算加以汇总。1999年的防灾减灾政府资金投入额为45627亿日元，占当年政府一般会计预算支出的5.7%。各项目资金投入额及其比重如下表所示。
1999年日本政府防灾减灾资金投入情况表 （单位：亿日元）数据来源：日本内阁府编，2001年版《防灾白皮书》。
从时间序列数据来看，日本的防灾减灾政府资金投入占一般会计预算支出的比重呈上升趋势。1963年时该比重仅为4‰左右，以后逐步上升，最近几年都在5%以上。当发生了特大灾害时，该年份的这一比重会明显上升，如阪神大地震发生的1995年，这一比重达到了9.5%。
在防灾减灾资金投入中，由内阁府防灾部门直接掌管的部分数额不大，如2000年的这部分金额为45.6亿日元。其用途分别为灾害预防对策（建设防灾基地）、灾害应急对策（构建灾害信息搜集和传输系统）、灾后恢复和复兴对策（向灾民发放生活补贴等）、防灾减灾国际合作（推进亚洲防灾中心开展的多边防灾合作、构建亚洲地区国际紧急防灾系统）。
二、日本丰富多彩、制度化的防灾减灾宣传普及活动
众多的灾害所积累的经验教训使日本认识到，使民众具有较高的防灾意识和正确的知识，对于提高民众的自护能力，减少灾害所可能带来的生命财产损失是非常重要的。因此，日本对防灾减灾宣传普及活动非常重视，有许多制度化而又丰富多彩的形式。
（一）众多的宣传活动日
日本于1982年5月由内阁做出决定，将每年的9月1日定为“防灾日”，8月30日到9月5日为“防灾周”，在此期间举办各种宣传普及活动。除此之外，还有每年两次的“全国火灾预防运动”（3月1日和11月9日）、“水防月”（5月或6月）、“危险品安全周”（6月第二周）、“雪崩防灾周”（12月1日到12月7日）等等。采取的活动形式有展览、媒体宣传、标语、讲演会、模拟体验等。
（二）在学校开展防灾教育
1995年阪神大地震发生以后，日本更加重视在学校开展防灾教育，文部省（现文部科学省）号召各地中小学都要开展防灾教育，并组织编写防灾教材，分发给各个学校。2000年编写了一套面向小学低年级学生的教材，名为“思考我们的生命和安全”。
（三）促进居民自主防灾组织的形成
目前在日本3252个市区町村级行政区划中，有2472个拥有居民自主防灾组织，组织的总数接近9.7万个，按全国总户数统计，有56.1%的家庭加入其中。这些自主防灾组织平时开展防灾训练、防灾知识普及、防灾巡逻等活动，发生灾害时进行初期消防、引导居民进行避难、救助伤员、搜集和传递信息、分发食物和饮用水等活动。阪神大地震后，日本提倡“自救”、“共救”、“公救”的原则。即灾害发生后首先是居民的“自救”、然后是邻里和社区的“共救”、最后是政府的“公救”。居民自主防灾组织的日常活动对于提高居民的自救能力具有不可忽视的作用，当灾害发生后居民自主防灾组织就是开展共救活动的重要主体。
（四）开展多样化的防灾训练
每年日本各地都根据当地的具体情况（多发灾种），开展多种形式的防灾训练。如2000年，共有495万人参加了各地方举行的防灾训练活动。另外，首都圈的7个地方政府共同签署了“七都县市灾害时相互援助协定”，它们每年要针对如何开展相互支援进行演练。类似地，阪神地区的9个地方政府自1995年阪神大地震发生以来每年都进行联合防灾训练。
三、日本与美国防灾减灾体系的比较分析
此次考察的一个意外收获是，获得了一位美国联邦政府危机管理厅（Federal Emergency Management Agency，略称FEMA）的专家（Mr.Bosner）在刚刚结束了其在日本为期1年的考察和交流活动后撰写的报告，该报告在与美国的防灾体系对比的基础上，对日本防灾减灾体系提出了一些批评性的意见和改进建议。因此，这份报告对于我们对日美两国的防灾减灾体系进行比较，分析各自的特点和优劣，从而更好地加以借鉴是非常有价值的。
（一）规划体系的比较
日本防灾减灾规划的最高层次是《防灾基本规划》，在此之下政府各有关部门各自制定本部门的《防灾业务规划》。《防灾基本规划》仅作比较原则性的规定，政府各部门的灾害应对方案则包含在各部门的《防灾业务规划》中。美国则拥有一个庞大而详细的《联邦应急计划》(US Federal Response Plan)，政府各部门在紧急情况下的应对原则和方案都包括在其中。
对于日本与美国的防灾减灾规划体系的这种差别，美国专家认为：在日本体系中，由于政府各部门的防灾业务规划没有整合成一个综合的规划，会导致各级政府的各个部门相互之间并不清楚其他部门拥有哪些资源和能力，在发生灾害之后有可能在各部门的协调行动方面会造成延误。不过，对于这一问题，可以通过加强政府部门之间信息沟通的手段来弥补。
（二）机构规模与权限的比较
日本政府中专司防灾减灾工作的部门是内阁府防灾部门（局级机构），编制50人。另外还有负责处理与国家安全相关的突发事件的内阁官房危机管理室和负责消防事务的总务省消防厅，人数也都不多。美国则是所有这些职能都集中在FEMA，FEMA是一个相当庞大的机构，仅本部就有500名工作人员，加上全国各分支机构共有人员2000名。
由于机构规模上差异较大，造成人员的工作强度有比较明显的差别。日本防灾部门的工作人员在任职期间一直处于“备灾”状态，平时不能离开东京，当灾害发生后的紧急状态下则一天24小时不能离开工作岗位。美国的FEMA则可以总保持只有1/3的人员处于“备灾”状态，而且处于“备灾”状态的人员也可以保持昼夜两班倒体制。
美国专家认为，从重大灾害发生后发挥协调功能的要求来看，日本的机构规模过小，工作人员的压力和负荷过大。但客观地看，应当说日美两国的体制各有长短。FEMA庞大的机构虽然有在灾害发生时应对比较充裕的好处，但却难免平时人多事少、政府开支负担较重的缺点。
从防灾部门的权限上看，美国的权限较大而日本相对较小。在决策形式上，FEMA的首脑在灾害发生时可以独自做出重要的决定，而日本防灾部门的首脑只能向内阁和总理提出建议，最终决策权在总理手中。在资金的管理上，FEMA掌管着美国救灾基金（US Disaster Relief Fund），其它各政府部门的大部分灾害应急活动的支出都到这里来报账，防灾救灾支出的管理比较集中。日本则是政府各有关部门各自管理着自己的防灾预算，资金管理相对分散。
这种差异对于重大救灾活动应当不会产生太多实质性的影响。这是因为，一个国家当遭遇重大突发事件时，都需要由国家最高首脑出面亲自指挥，以便形成举国动员体制进行应对。
（三）公务员制度不同造成的影响
日本的公务员制度的一个特点是实行公务员的定期调动，防灾部门也不例外。防灾部门的人员一般多来自国土交通省、总务省消防厅等部门，在防灾部门任职两年以后调回原所属部门。美国则不然，公务员长期任职于同一个部门。对于这种差异，美国专家认为，由于防灾减灾工作要求较高的专业性和技术性，人员变动过于频繁于工作不利，而且由于防灾部门的工作强度大、个人在工作时间以外的自由也受到限制，一旦离开的人都不愿再回到防灾部门工作。因此会造成防灾部门不能形成有效的知识和经验积累，工作人员不够专业的问题。与此相比，FEMA的人员长期从事防灾工作，能够积累大量的实际经验，成为防灾领域的专家。
对这个问题一分为二地看，日本的做法与美国相比虽然在部门和人员的专业知识积累的深度上有所欠缺，但其好处是培养了更多的具有防灾减灾知识素养的公务员，并且这种通过人员交流形成的部门之间的沟通渠道也有助于防灾部门协调政府各部门的防灾减灾工作。
综合上述三个方面的比较，可以看出日美两国的防灾减灾体制的主要差异实际在于，美国体制的集权化和专业化程度较高，而日本体制的分权化和多元化程度较高。这种差异的形成有着它一定的必然性。这是因为，日本是一个多灾的国家，因此防灾减灾工作在很多政府部门的职责范围内都占有比较重要的地位。另一方面，由于灾害的相对频繁，也很难由少量的专业化队伍把繁重的抗灾救灾工作承担下来，需要多个部门和多种主体的参与和协作。而美国灾害发生的时间频度和空间密度相对较低，这是美国集权化和专业化程度较高的防灾减灾体制能够成立的重要原因。
（四）基础性工作各有千秋
美国和日本是世界两大经济强国，因此这两国在防灾减灾的基础性工作方面都有大量投入，在这方面处于世界领先地位，很多做法值得我们参考和借鉴。
1.日本因人口密度高，特别是大城市地区人口和产业集中，建筑物密度非常高，因此非常重视灾害发生后的疏散地和备用指挥中心建设问题。各种不同规模的城市公园和体育馆等设施被指定为不同等级的“避难所”，在规划和设计中遵循相应的标准。在东京西部的立川市建设了“广域防灾据点”，该设施邻接自卫队的航空基地，拥有完备的通讯设施、备用电源和其它备用物资，当东京受到灾害的严重打击时可以发挥备用指挥中心的作用。各都道府县政府所在地也都建设了当地的“区域防灾据点”。
2.日本对于将先进的技术手段应用于防灾领域也相当重视。1981年制定了“关于防灾的研究开发基本计划”，1997年成立了“防灾科技相关省厅联络会”，积极推进防灾领域的科研和相关合作。如已经建立了先进的灾害信息搜集和传输系统，并正在建立连通中央和地方政府各有关部门的防灾无线通讯网络，以及能够迅即对灾害造成的损失规模进行评估的地理信息系统（GIS）。
3.美国在运用规划制度减小灾害可能带来的损失、运用保险制度分散灾害风险方面具有特色。如在预防和应对洪水灾害方面，FEMA制作的洪水风险图覆盖全国，根据该地图与地方政府一起限制洪水危险区域内的建筑物建设，或者即使批准施工，业主也会根据风险图给出的洪水水位采取措施尽量减少可能的损失（如把一层设计成车库）。FEMA并建立了洪水保险制度，保费金额依所在地区的洪水危险度而定。
四、借鉴和启示
我国幅员辽阔，气候、地质条件复杂，是世界上灾害损失最为严重的国家之一。每年都有一些地方发生洪涝、地震、干旱、台风、低温冷冻和病虫害等自然灾害，矿山灾害、火灾等事故灾害发生也相当频繁。同时由于我国经济规模的不断扩大和国民财富积累的增加，灾害所可能造成的损失规模也相应扩大。在上一个10年中，年均受灾人口3.7亿人，年均直接经济损失达1500亿元。因此，防灾减灾工作的重要性愈益突出。总体而言，我国的防灾减灾方面的制度建设起步较晚，在很多方面还需要补充完善乃至填补空白。从这方面处于先行和领先地位的日本和美国的做法中，可以得到一些对我们有益的启示。
（一）需要制定一部防灾减灾的基本法
我国与防灾减灾工作有关的立法工作是从1980年代后期开始逐步开展起来的，先后制定了水法（1988）、水土保持法（1991）、防洪法（1997）、防震减灾法（1998）、消防法（1998）、气象法（1999）等，这些法律或直接与某个灾种的防灾减灾工作有关，或在其中包含了某个灾种的防灾减灾的章节。
但是，从建立防灾减灾法律体系的角度来看，即使所有灾种的部门防灾减灾立法全部完成，也不能替代防灾减灾基本法的作用。这是因为，防灾减灾工作中存在很多共性问题，特别是许多大政方针问题必须在基本法中予以明确。这些问题包括：各级政府、社会组织和公民在防灾减灾工作中的责任和义务、防灾减灾的基本原则、组织机构设置、灾害应急对策、防灾规划、灾害防御预算、财政金融措施等。根据不同灾害种类制定的部门防灾法都应以防灾减灾基本法作为其基础。面对日益严峻的自然灾害和事故灾害的挑战，进行必要的制度建设是我们做出应对的关键，而防灾减灾基本法应当成为制度建设的重要纲领和基础，其制定应当尽快提到立法工作的议事日程上来。
（二）强化专职的防灾减灾机构
联合国将20世纪的最后10年定为“国际减灾10年”，作为对此的响应，我国成立了“中国国际减灾10年委员会”，具体事务由民政部中负责灾后救助和灾情核查的部门承担。2000年，该委员会更名为“中国国际减灾委员会”，其主要任务定为：“研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作”。因此可以认为，这个委员会就是我国目前专职的防灾减灾机构。但从它的沿革来看，设置在民政部内的这一机构在救灾方面可谓是轻车熟路，但在制定政策和规划、开展灾害预防方面是否具有相应的能力则是个问题，需要采取措施加以强化。另外从该机构的名称来看，目前的名称只反映了其职能的一部分，如何使其“名副其实”的问题恐怕也需要解决。
从我国幅员辽阔、人口众多的国情考虑，仅在国家层次设置专职防灾减灾机构是不够的，这样难以对发生在各地方、为数不少的各种灾害做出及时的反应。建议在省一级政府中设置防灾减灾的专门机构，赋予其对本地区的防灾减灾工作进行协调指挥、检查督促的职能，其人员可从地震、消防、水利、矿山安全监督等有关部门抽调组成。
（三）建立防灾减灾投入渠道的制度保障
日本的《灾害对策基本法》中专门有题为“财政金融措施”的一章，对各种情况下中央和地方政府的经费支出义务、应付灾害的财政措施和金融措施等做出了详尽的规定，这是对防灾减灾投入最根本的制度保障。
我国由于目前在这方面还没有相应的制度保障，带来的问题是相当明显的。一方面是防灾减灾资金严重不足，在应对灾害时显得比较被动，往往还要采用政府行为发起全社会的募捐；另一方面是亡羊补牢多而未雨绸缪少，大地震之后加大对地震系统的投入，大水灾之后加大对水利系统的投入，“防重于治”的原则无从体现。另外，由于各级政府和各政府部门之间的支出义务不明确，往往造成推诿和扯皮。因此，在防灾减灾的基本法中明确规定各级政府的支出义务和支出方式，以作为防灾减灾投入渠道的制度保障，是非常必要和具有紧迫性的。
（四）加强宣传普及，提高民众的减灾自护能力
民众对于灾害具备必要的科学常识和自护知识，对于减少灾害造成的损失有着重要的作用。在1997年7月举行的联合国第二届世界减灾大会上，安南秘书长提出：“我们人类必须从过去对灾害的反应文化转变到预防文化上来”。最近发生在我国云南的一起地质滑坡灾害造成了一个村庄数十人的伤亡，但假如村民们具备一点常识的话，本来惨剧是可以避免的（滑坡发生几小时前一位村民就看到了非常明显的地裂现象，但他却视若无睹）。这是以惨痛的教训对这一道理的有力例证。在日本，我们经常可以看到各种形式的关于防灾和减灾自护的宣传，每年的消防日有众多的人参加消防训练和演习。阪神大地震和最近美国“9·11”事件中，民众所表现出的镇定有序和合理的行动避免了人为的次生灾害，也给我们留下了深刻的印象。
在我国，这方面的工作比较薄弱，而且最近的情况令人担忧：在本来就不多的宣传普及手段中，两大专业媒体相继消亡（周刊《安全生产报》于1999年8月停刊，周刊《中国减灾报》于2000年6月停刊）。毋庸置疑，为了减少灾害造成的人民生命财产损失，遏制事故灾害的高发，加强防灾减灾的宣传普及工作是非常重要的。建议采取以下措施：（1）在中小学教育中尽快普及减灾和自护教育，如在小学的自然课中介绍关于灾害及防灾减灾的常识，在中学可以设置一定课时的减灾基础课。（2）地震、消防等有关部门应当把宣传普及工作当作自己的一项重要任务，安排一定的经费、人员和时间向全社会开展宣传普及活动。（3）在防灾减灾基本法中明确规定各有关主体开展防灾减灾宣传普及活动的责任，以及公民参与的义务。在活动中要充分发挥社区和机关团体企事业的作用，以这些主体为单位，针对当地具体情况定期开展针对某种灾害的训练和演习。超高层和高层建筑要以建筑物为单位定期进行消防和地震防灾训练或演习。
（五）加强防灾减灾领域的基础科研工作
对照日本的做法，我认为我国在防灾减灾领域的基础科研工作急需在两个方面予以加强。一是对已发生的灾害进行全面深入的研究，这种研究不仅包括对灾害本身的发生原因等自然科学领域的研究，而且包括对应对灾害的经验教训等社会科学领域的研究。灾害是偶发事件，每一次灾害的发生对于人类的防灾减灾而言，都是一次宝贵的知识积累的机会，必须充分加以利用。日本的防灾减灾学者们每当国内外发生重大灾害后都要千方百计尽快奔赴现场，尽可能获取第一手资料，撰写详细的分析报告。而我们的学者则由于经费等原因的限制很难做到这一点。对此，国家有关部门在科研经费安排上应统筹考虑，加以必要的改善。二是加强基础信息数据库的建设。必要的数据和信息是我们开展防灾减灾工作的重要基础。例如，没有洪水风险分布图，就难以建立洪水保险制度；没有包含社会经济信息的地理信息系统，就难以开展重大自然灾害对社会经济发展影响的评估，从而为国家和区域减灾决策提供可靠的依据。除了各有关部门各自加强自身的信息基础建设以外，充分运用互联网技术，实现各部门之间的信息数据资源共享，将各部门的子系统集成为一个综合的大系统，对于实现信息数据资源的有效利用是非常重要的。建议由中国国际减灾委员会牵头协调，促进此项工作的开展。
参考文献
〔１〕日本内阁府编：2001年版《防灾白皮书》。
〔２〕Zhongming Yue：《The Summary of the Laws of China on Protecting Against and Mitigating the Disasters》，UNCRD Research Report Series No.40,2000。
〔３〕中日防震减灾法律制度比较项目中方课题组：《日本防震减灾法律汇编》，2000年5月。
〔４〕金磊：“遏制事故高发贵在安全减灾自护能力的提高”，2000年8月26日《人民日报》海外版。 |
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